Cuando el que tiene que pagar, es el Estado

Si tenemos al frente una deuda y no nos queda más opción que iniciar el largo camino judicial, a la tramitación del caso -que suele ser largo- se le suma otra dificultad: el cobro efectivo. Con suerte, es posible recurrir al juez y obtener medidas cautelares sobre cuentas o bienes de titularidad del deudor, situación que podría asegurar la recuperación de todo o una parte de lo adeudado. Sin embargo, esto no siempre es así, porque muchas veces tienes al frente a un deudor cuya cobranza se vuelve mucho más complicada: el Estado.

En nuestro país, el cumplimiento de sentencias con órdenes de pago por parte de Estado es uno de los puntos más críticos de la tutela jurisdiccional; la orden de pago de un juez frente al Estado no tiene efectos inmediatos, casi siempre tiene en frente a una restricción que los funcionarios suelen utilizar: las normas de presupuesto. Lo que no resulta ni razonable ni legal es que a los ciudadanos nos obliguen a cumplir de forma inmediata y en sus términos, las sentencias que tienen la calidad de cosa juzgada, mientras que al Estado no. Las entidades públicas no tienen esa obligación, pues pueden oponer al pago las limitaciones presupuestales así como formas de pago dilatorias, como consecuencia de la propia normativa presupuestal, lo que genera una diferencia más que discutible, pero de poco interés por parte de nuestros legisladores.

Ni siquiera el Arbitraje se salva de esta problemática: los laudos deben pasar también por un proceso judicial para ejecutar un mandato de pago, por lo que quien le ganó un proceso arbitral al Estado muchas veces se encuentra también bajo la misma problemática.

Actualmente, el presupuesto público se regula a partir de lo establecido en el Decreto Legislativo N° 1440, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público, complementado con las leyes anuales de presupuesto público. La normativa antes señalada establece que el pago de sentencias judiciales solo se realiza siempre que se cuente con presupuesto asignado expresamente para ello. Una vez que se tiene al frente una sentencia firme (es decir, tras ser impugnada y luego de concluida la etapa impugnatoria, o consentida), se empieza otra etapa procesal, igual de compleja: la etapa de ejecución. Lo que puede parecer en el común de los casos, una etapa de mayor simplicidad y resultados, no es así cuando tu deudor es el Estado. La problemática tiene varias causas:

• Falta de previsión presupuestaria oportuna.
• Uso excesivo de argumentos de insuficiencia presupuestal.
• Falta de registros actualizados de deuda judicial.
• Ausencia de responsabilidad efectiva de funcionarios que no gestionan el pago.
• Dilación administrativa aun después de que la sentencia ha adquirido firmeza.
• Trato desigual entre acreedores del Estado según capacidad de presión o visibilidad.

El Estado no debería ser un litigante con ventajas de pago frente al resto de litigantes: Si el ciudadano o las empresas privadas están en la obligación de cumplir las sentencias, sufriendo incluso apercibimientos con efectos duros para ellos, las entidades públicas no tienen ese mismo estándar de cumplimiento. La tutela jurisdiccional (o tutela judicial efectiva) implica que todo aquello que haya sido decidido por un Juez (en el ejercicio de su función de impartir justicia) debe tener eficacia. Es decir, sus órdenes deben cumplirse, como garantía fundamental de la protección de derechos y cuya afectación motivó al titular a buscar su protección a través de un proceso judicial.

Al respecto, en la Sentencia 763-2005-PA/TC el Tribunal Constitucional ha desarrollado la extensión del mencionado precepto constitucional:

“(…)

1. (…) con la tutela judicial efectiva no solo se persigue asegurar la participación o acceso del justiciable a los diversos mecanismos (procesos) que habilita el ordenamiento dentro de los supuestos establecidos para cada tipo de pretensión, sino que se busca garantizar que, tras el resultado obtenido, pueda verse este último materializado con una mínima y sensata dosis de eficacia. (…)”

Uno de los aspectos claves de la tutela jurisdiccional es la necesidad de que las resoluciones judiciales sean efectivas; éstas materializan las decisiones emitidas por los jueces, resolviendo los diversos pedidos formulados por las partes. La sentencia representa el principal pronunciamiento en un proceso judicial y es la providencia a través de la cual Juez imparte justicia.

Además del uniforme desarrollo constitucional previamente resumido, el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes se encuentra, expresamente recogido en el en su artículo 4° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado mediante Decreto Supremo N° 017-93-JUS, donde se establece que:

“Carácter vinculante de las decisiones judiciales. Principios de la administración de justicia. Artículo 4.- Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley señala. (….)”

Lo dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Judicial es un concepto clave para la vigencia de la tutela jurisdiccional y no admite duda sobre sus alcances: toda persona tiene la obligación de cumplir con las resoluciones judiciales, bajo los alcances precisados en las mismas y sin la posibilidad de realizar interpretación alguna.

En consecuencia, tan pronto una sentencia adquiera la calidad de cosa juzgada, será obligación del demandado cumplir con lo ordenado en ella, sin la necesidad de esperar algún requerimiento o decisión adicional. Esta eficacia además debe ser garantizada dentro del proceso y por el Juzgador, como consecuencia de la implementación de la etapa de ejecución.

Respecto de las deudas del Estado frente a los particulares, el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:

“(…) El artículo 73º de la Constitución Política del Estado establece, que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles, deduciéndose de ello, que no gozan de aquellas inmunidades los bienes que conforman el patrimonio privado del Estado. (…) Los tratadistas de Derecho Constitucional consideran que el Estado tiene una doble personalidad jurídica, cuando ejerce el ius imperium, actúa como persona de derecho público, y cuando contrata o administra sus bienes patrimoniales privados actúa como persona de derecho privado. En consecuencia, cuando contrata y se obliga ante particulares, ambas partes deben someterse a las mismas reglas y no puede el Estado tener un nivel de preeminencia, lo contrario sería ir contra el principio constitucional de igualdad ante la ley. La persona que acude, en busca de justicia, a la función jurisdiccional, sea quien fuera, recurre pidiendo solución a un conflicto de intereses intersubjetivos y no puede hacerlo con más privilegios que la otra parte o contrario, así sea éste el Estado quien con mayor obligación debe acudir sin otro privilegio que la razón o el derecho; es decir, que ambos recurrentes deben hacerlo en igualdad de condiciones y con la plena confianza de que van a obtener justicia en forma igualitaria, de tal suerte que no se merme la seguridad jurídica. (…)” (El resaltado es nuestro)

Es decir, una sentencia firme se cumple, una entidad pública no puede revisar su contenido, reinterpretarlo, restringir sus efectos ni diferirlo indefinidamente bajo el argumento genérico de falta de presupuesto. El problema técnico es que el Estado no puede actuar como un deudor privado, pues sus funcionarios no pueden disponer libremente de fondos públicos ni afectar partidas sin habilitación legal. Por ello, la jurisprudencia y la normativa presupuestaria admiten un tratamiento diferenciado: el pago debe sujetarse a reglas de programación, priorización y disponibilidad presupuestal. Sin embargo, este tratamiento suele ser utilizado como una carta de inmunidad frente a sus acreedores, pues no solo hay fata de presupuesto, sino que además hay inacción por parte de los funcionarios.

En la práctica, muchas entidades públicas utilizan el régimen presupuestal como una herramienta de postergación de pagos; ante las resoluciones de requerimiento, las entidades suele dar respuestas como: (i) no hay disponibilidad presupuestal, (ii) se atenderá conforme a la programación a ser implementada por la entidad (iii) se encuentra en evaluación; ninguna de estas respuestas permite apreciar un acto concreto destinado al cumplimiento de lo ordenado, omitiendo información que permita identificar actos concretos destinados a realizar la mencionada programación del pago: (i) el registro de la deuda, (ii) la identificación del pliego o modificación presupuestaria para considerar el pago; (iii) inclusión en listados de priorización de pagos (iv) preparación del cronograma de pago (v) liquidación de intereses devengados.

Vemos entonces que el litigante no puede únicamente pedir a un juez el cumplimiento de la sentencia; es necesario realizar diversos actos procesales destinados a buscar la eficacia de la sentencia, considerando (i) la identificación de los funcionarios responsables del pago, (ii) informes de presupuesto que integren la deuda pendiente de pago, (iii) el cronograma de pago y actualización de intereses; además, es posible pedir medidas de ejecución sobre cuentas o bienes públicos pero de uso privado y embargables. Como vemos, la sentencia con la calidad de cosa juzgada no logra la conclusión del litigio, pues luego de ello, empieza otra etapa de igual complejidad, destinada a materializar el cumplimiento real de la sentencia.

Conclusiones:

• El sistema de presupuesto público peruano permite que el Estado funcione como un deudor privilegiado: tiene restricciones para ser embargado, aplica procedimientos presupuestarios complejos, con baja responsabilidad individual de funcionarios; evidentemente, esto afecta la confianza en la justicia.
• Sí es posible implementar acciones destinadas a eludir la dilación por parte del Estado para asumir sus obligaciones de pago, las que van desde la identificación de los bienes cuya ejecución sea posible, hasta la programación de la fecha de pago que corresponda, pudiendo además pedir que el Juez a cargo del proceso promueva una investigación fiscal por desobediencia a la autoridad, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa y de carácter funcional que corresponda.
• El Estado debe implementar la normativa presupuestaria que facilite el cumplimiento oportuno de las sentencias, sin caer en procedimientos que más bien generen excusas para dilatar los pagos ordenados luego de culminado un proceso judicial.