Adelanto de “La utopía del estándar”, el nuevo libro de Juan Félix Marteau

Infobae presenta un adelanto exclusivo de La utopía del estándar, el nuevo libro lanzado por Juan Félix Marteau, miembro consejero y director del Comité sobre Criminalidad Organizada Transnacional y Terrorismo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).

A continuación, la introducción de la obra que analiza las políticas implementadas en Argentina para combatir el lavado de activos y la financiación del terrorismo.

La utopía del estándar

Las medidas adoptadas por la Argentina para combatir el lavado de activos y la financiación del terrorismo, en cumplimiento de exigencias internacionales, han resultado ineficaces para contrarrestar las estructuras y circuitos ilícitos asociados a amenazas activas como el narcotráfico, el terrorismo y otras formas de criminalidad organizada que dominan sectores significativos de la economía clandestina nacional. A pesar de que el país participa del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) desde hace un cuarto de siglo, los funcionarios políticos de turno se han concentrado en evitar reprimendas por parte de dicho organismo mediante la sanción de nuevas normativas y la emisión de compromisos formales, sin afrontar con firmeza la pregunta por las causas que producen esa falta de resultados.

Formular esta cuestión con realismo implicaría aceptar que el Sistema Nacional argentino surgido del estándar global presenta una inconsistencia tal que compromete el sentido mismo del modelo: la disrupción de las economías y las finanzas ilícitas no es sistémica ni nacional.

Sobre esta situación se sobreimprime, sin embargo, la visión optimista, aunque superflua, de especialistas que han asumido como propio el credo globalista. Esta corriente de ideas dispersas sostiene que, con mayor esfuerzo técnico, compromiso institucional y respaldo político, Argentina podría lograr la anhelada meta de debilitar las economías y las finanzas ilícitas y, en consecuencia, obtener el reconfortante reconocimiento de que responde adecuadamente a los requerimientos externos en esta lucha mundial. Tales expectativas descansan en la confianza en que la red de instituciones internacionales, liderada por el GAFI, permite reducir el impacto negativo que este tipo de ilicitudes produce en la integridad del sistema financiero global. Por ello, la conclusión a la que arriban es que los déficits de la lucha contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo que se perciben en la Argentina deben cargarse en su totalidad o en buena medida a las inacciones o desaciertos de nuestros gobiernos, sin cuestionar si el modelo y el método propuestos por la máxima institución global son realmente adecuados para atender los intereses nacionales en juego en nuestro país en esta particular materia. El problema es argentino; el mecanismo global está en lo cierto.

Este enfoque, sustentado a veces en el convencimiento de que el camino trazado globalmente es no solo el correcto, sino el único para seguir, y otras veces en la mera aquiescencia de que la sola pertenencia a los clubes que conforman la burocracia internacional derrama per se beneficios para el país, ha logrado cierta validación parcial en los resultados de la última evaluación mutua realizada por el GAFI. En dicho escrutinio se concluye que las acciones implementadas por las últimas administraciones argentinas no son ni tan desastrosas ni tan exitosas, sino que reflejan una inconsistencia moderada que podría corregirse si se mejora la aplicación fiel del estándar global (Financial Action Task Force [FATF], 2024, pp. 15-16).

Hay que tener presente que, desde la perspectiva del GAFI, los esfuerzos que los países realizaron para adoptar marcos institucionales estandarizados con la finalidad de tratar los flujos ilícitos vinculados al crimen organizado y el terrorismo deben ser necesariamente coronados con la adopción, por parte de cada jurisdicción, de un sistema nacional que le permite alcanzar resultados más tangibles sobre las economías y las finanzas ilícitas. El estándar completo sería sistema nacional eficaz. Desde el punto de vista de un país como la Argentina, que participa activamente en los intercambios globales, no hay dudas de que la exigencia de conformar un sistema propio, pero de acuerdo al modelo de la estandarización, implica un desafío significativo toda vez que este ejercicio supone la existencia de instituciones nacionales capaces de definir una posición interna sobre el sentido y alcance en el que debe desarrollarse el combate a las amenazas que afectan al país: solamente un marco político consolidado permitirá hacer valer los intereses nacionales en juego para enfrentar las finanzas y patrimonios de los agrupamientos criminales. Los intereses nacionales serían la sustancia necesaria para que el estándar tenga no solo orientación de sentido, sino capacidad operativa ofensiva.

Debido a que los planteos de especialistas y burócratas son como la mano que pretende tapar el sol —y así evitar la enceguecedora realidad de la ineficacia—, resulta necesario ensayar un planteo más pragmático del conjunto de instrumentos implementados en el país para hacer frente a estas amenazas. Para ello resulta necesario considerar, como punto de partida, la lógica interna del estándar que impone a la Argentina el diseño de un Sistema Nacional Anti-lavado de Activos, Contra la Financiación del Terrorismo y de la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (en adelante, el Sistema Nacional) y, así, procurar entender en qué medida esta racionalidad técnica es adecuada al orden concreto de la Argentina en términos de eficacia.

Llegados a este punto, cabe preguntarse, de modo más realista, en qué medida este proyecto global sobre el control del dinero ilícito puede dar debido lugar a los intereses nacionales de un país como Argentina, único basamento desde el cual se pueden lograr resultados tangibles. Para ello, no se debe desconocer que existe un importante descompás entre, por un lado, los grandes objetivos de la agenda internacional de GAFI, alineada, en buena medida, con los objetivos que persigue su miembro más poderoso, los Estados Unidos, y sus aliados, los países europeos, y, por otro, los magros resultados alcanzados en países con economías medianas, pero en crisis permanente, como la Argentina, que enfrentan imposibilidades de diversa índole a la hora de satisfacer exigencias externas.

Considerando este marco, la hipótesis de trabajo que se deberá validar aquí es la siguiente: la estandarización global puede ser ordenativa para cuidar los intereses de los grandes poderes fácticos, pero ofrece un espacio muy reducido para la construcción de un sistema verdaderamente nacional, que se oriente por intereses propios de la Nación argentina. La obra de Mearsheimer (1995, 2018, 2001) es clave para desarrollar una perspectiva realista sobre el tema objeto de análisis. Su realismo cobra mayor sentido si se lo interpreta con las herramientas conceptuales de la obra de Schmitt que más adelante se citan.

Bajo una visión institucionalista, GAFI se presenta como un organismo intergubernamental que establece estándares regulatorios para sus países miembros.

Fue creado en 1989, por iniciativa de los ministros de los Gobiernos del Group of 7 (G7), con el mandato de intervenir sobre prácticas de lavado de activos provenientes del tráfico ilícito de drogas, cuando las economías desarrolladas fueron penetradas por los excedentes ilícitos de la comercialización de estupefacientes considerando que Estados Unidos y Europa se habían consolidado como los mercados de consumo de cocaína más importantes del mundo, FATF (1990a).

Luego del ataque de Al Qaeda en territorio americano, en 2001, el mandato se extendió a la financiación del terrorismo. Ante la preocupación de los países centrales por los desarrollos de los programas nucleares de la República Popular de Democrática de Corea del Norte y de la República Islámica de Irán, en 2008, el mandato fue nuevamente ampliado a la financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva. Hoy es el mecanismo global líder en la estandarización de políticas en esta materia. Tiene su sede en París, cuenta con un presupuesto provisto por sus miembros en proporción a la capacidad económica de cada país, con predominio del aporte de los países más desarrollados.

Ha extendido su influencia a más de doscientos países y jurisdicciones, constituyéndose, así, como una de las más vastas redes de trabajo a nivel mundial. Su mandato se basa en fortalecer relaciones de confianza entre Estados, promoviendo el intercambio de buenas prácticas regulatorias, inteligencia financiera y asistencia judicial. Mediante sus evaluaciones mutuas y la designación de países como no cooperantes, GAFI procura modificar la conducta de los Estados a los efectos de que combatan a lavadores y financistas ilícitos de manera armoniosa.

Desde una posición realista, como la que aquí se sigue, GAFI, así como buena parte de las instituciones internacionales que conforman su red de trabajo, en la que participan organismos multilaterales que tienen significativa incidencia para la Argentina (el FMI, el Banco Mundial y el BID entre otros), es el resultado de la enorme capacidad política de un gran poder fáctico —los Estados Unidos de América— para ordenar la agenda global en función de la protección de sus intereses nacionales frente a amenazas de naturaleza transnacional. Con un artículo de Mearsheimer (1995), que ya tiene sus años sin perder vigencia, se puede interpretar que el nacimiento de este mecanismo global, más que a un pacto inter pares, responde a la necesidad, por parte de la gran potencia del norte, de imponerles su propia agenda a los países medianos y pequeños, lo que se logra no solo a través de la coacción del poderoso, sino también del cálculo de los más débiles que la aceptación de las exigencias puede traerles beneficios, aunque sea de corto alcance. Si se tiene en claro esta génesis, se puede comprender mejor que GAFI no tiene ningún poder disuasorio per se, quedando condicionado a las decisiones que toman los Estados Unidos, siempre guiados por la necesidad de competir por el mayor poder hegemónico posible lo que implica que la gran mayoría acepte sus propias reglas y asimilen como puedan la validez de sus proyectos globales. Teniendo en cuenta este escenario internacional descarnado, el realismo advierte que la cooperación y la confianza entre los Estados, invocadas como el principal éxito de GAFI, en verdad se desarrollan de modo acotado y coyuntural, considerando que los países con capacidades relativas también actúan sobre la base de la conveniencia de alinearse como pueden al líder, observando también los avances de cualquier otro poder fáctico con reales chances de competir. En ese contexto, ningún Estado, por más débil o marginal que sea, asume como propios los enemigos de otros Estados —aunque se llamen enemigos globales—, a no ser que ello le convenga o redunde en un beneficio propio tangible. La expectativa de la estandarización global, observada atentamente, se basa en una gran ilusión universalista que no encuentra validación en la realidad empírica de los Estados-Nación, que al final de cuentas terminan por hacer valer tanto sus capacidades, fortalezas y valores, como sus propias necesidades, incapacidades y desconciertos; todo lo cual traduce la existencia de una unidad política que puede reivindicar, al menos relativamente, su soberanía.

Aunque durante la década de 1980 los europeos compartían la misma preocupación que los americanos con relación a los enormes dividendos que generaban los mercados de consumo de cocaína, habida cuenta de que Europa ya era la segunda plaza del mundo con más usuarios de este requerido estupefaciente venido de los países andinos, lo cierto es que los Estados Unidos se aprestaban a consolidarse como la única potencia global, lejos de cualquier poder que pudieran exhibir los otros fundadores de la nueva Task Force para combatir el lavado de activos. En el mismo año que se creaba GAFI, 1989, la entonces Unión Soviética se retiraba derrotada de Afganistán, luego de diez años de ocupación, y caía el Muro de Berlín, simbolizando el colapso del bloque socialista en Europa y la pérdida de control soviético en la República Democrática Alemana (DDR). Dos años después, en 1991, desaparecía como bloque comunista, esfumándose en el aire el mundo bipolar (USA-URSS) que dominó las relaciones geopolíticas del planeta luego de la posguerra.

El “momento unipolar”, en palabras de Krauthammer (1991, 2003), que se consolidaría en la década y media siguiente, muestra el incomparable poder militar de los Estados Unidos para enfrentar las nuevas amenazas que surgirían con el nuevo orden mundial: el terrorismo, las armas de destrucción masiva y los Estados paria (rogue states), temas que fueron absorbidos rápidamente por GAFI como la nueva agenda global del combate contra los activos críticos vinculados. Hay que leer en este contexto histórico la pretensión americana de que todos se les parezcan y sigan su propia bandera: democracia liberal, derechos humanos universales y apertura económica. GAFI está anclada en esa ensoñación.

Sin embargo, la unipolaridad encontró sus límites por múltiples razones, pero una de ellas tiene vínculos directos con el problema que aquí se trata. Mientras se proponía integridad económica-financiera en todos los rincones del mundo, en 2007-2008, en Wall Street, el centro neurálgico de los negocios de los Estados Unidos, estallaba la crisis financiera más relevante de este siglo: calificaciones crediticias ficticias, contabilidad trastocada, incentivos perversos y apalancamientos inexistentes hicieron explotar la burbuja inmobiliaria que se había creado desde el comienzo de esa década. La bancarrota de Lehman Brothers reveló finalmente la existencia de una estructura financiera opaca que erosionó la confianza en las regulaciones existentes. Aunque el dólar logró salir indemne como moneda de referencia, se produjo una profunda deslegitimación interna y externa de los estándares que regulaban la administración de activos financieros que tuvo repercusiones globales.

La época en que se desarrolla esta crisis financiera profunda marca un punto de inflexión en la hegemonía unipolar de Estados Unidos ya que encuentra al gran país del centro (Zhōngguó, como se autodenominan los chinos siguiendo su tradición) con gran capacidad de respuesta no solo para mantener su estabilidad económica interna, sino también para fortalecerse como un inversor internacional. La designación de Xi Jinping como secretario general del Partido Comunista Chino y como presidente de la República Popular China, en 2012-2013, señala el periodo de expansión global de este país, con una renovada vocación para competir por el liderazgo mundial. La participación de este nuevo gran poder político en las instituciones internacionales como GAFI excede este estudio (baste solo recordar que ingresó al Grupo Asia Pacífico en 1992 y al GAFI en 2007). En cualquier caso, la nueva bipolaridad reafirma la hipótesis de que estas organizaciones globales serán herramientas y espacios los dos grandes poderes fácticos, para que cada uno se sirva de ellas de modo no siempre coincidente o, incluso, paradójico como ocurre más recientemente: mientras que China ve en ellas una oportunidad para amplificar su influencia, los Estados Unidos gobernados por Donald Trump cuestionan su utilidad para preservar sus capacidades hegemónicas, toda vez que han quedado presas de discursos y prácticas ligadas a la lógica de lo political correctness (Allison, 2020).

Desde la perspectiva del realismo, debe reconocerse que GAFI y la red de organismos internacionales que operan en esta materia lograron una adhesión formal a sus postulados prácticamente unánime. Ello se ha traducido en la conformación de una plataforma discursiva lo suficientemente universal que permite a los países y jurisdicciones más disimiles alcanzar una comunicación técnica ágil y fluida sobre un problema presentado como de interés común. Esto llevó a los Estados de todas las regiones del planeta a firmar convenios de cooperación, participar de reuniones internacionales, sancionar normas internas, reproducir visiones semejantes, etc., que se multiplicaron por cientos a lo largo de estas últimas tres décadas y media. Sin embargo, observado con atención este proceso de homogenización discursiva, se puede comprobar que este no se tradujo en cambios sustantivos en la voluntad de los países menos desarrollados económica e institucionalmente, quienes, por las más diversas razones, no terminan de aumentar o mejorar sus capacidades para perturbar las economías y las finanzas del crimen organizado y el terrorismo, que, por el contrario, parecen haberse hecho aún más fuertes en ciertos enclaves territoriales estratégicos. Si se toma solo el ejemplo del narcotráfico, actividad que motivó la creación del GAFI, en 2024 se batieron todos los récords en la producción de cocaína de máxima pureza: 3700 toneladas, algo así como tres veces la cantidad producida al comienzo de la década de los noventa. Esto implica niveles de riqueza tremendamente significativos para los carteles (United Nations Office on Drugs and Crime [UNODC], 2025). Como bien ha advertido Mearsheimer (1995), lo que modifica la conducta de los Estados no son las instituciones internacionales, sino la voluntad de los grandes poderes fácticos que compiten por la hegemonía. Los países con menor poder relativo cuidan sus intereses como pueden, obteniendo beneficios de corto y mediano alcance, directos o indirectos, con la alineación coyuntural con el que tiene mayor capacidad de persuasión.

Es por ello que, a pesar de la presión de estos mecanismos globales, los Estados medianos y más débiles no parecen modificar sus hábitos en demasía, más allá de las apariencias. Aun en aquellos países que han visto menguada su soberanía, y que son más dependientes de los apoyos globales, lo único que continúa siendo determinante son las decisiones que toman los grandes poderes fácticos, en particular aquellas que lo condicionan de modo directo. Aun así, tratan de mantener vivas las fibras de su configuración nacional, ya que es lo único que les garantiza su propia supervivencia. En ese escenario complejo, aunque se trate de una certeza evidente que no pueden admitir explícitamente, los planteos globales por la criminalidad económico-financiera les resultan marginales.

Los Estados nacionales, aunque sometidos a la dinámica inevitable de la interconexión y el intercambio que los atraviesa, siguen siendo un “campo de fuerzas” (Kraftfeld einer Ordnung) ordenativas del espacio (Schmitt, 1950, p. 40). Continúan operando, aun en medio de la crisis que genera la era de la neutralización técnica de la globalización, como principio de referencia para el lenguaje y las prácticas de una comunidad política. Los Estados son la representación política de un topos, de un lugar con sentido. El enraizamiento de los órdenes nacionales concretos con un territorio los hace refractarios a una excesiva adopción del funcionalismo normativo general que propone el orden global, motivado por cuestiones comerciales, comunicativas y tecnológicas. En la lógica del combate propuesto por mecanismos internacionales contra lavadores y financistas ilícitos, los órdenes nacionales concretos terminan replegándose sobre su substancia (sus potencias y debilidades, sus tradiciones y expectativas, sus glorias y decadencias, sus hábitos y disociaciones, sus disciplinas y desconciertos, etc.), poniendo en evidencia que la declaración de la hostilidad contra los enemigos, en tanto máxima expresión de intensidad de un vínculo político, continúa exigiendo configuraciones espaciales determinadas en un planeta caótico ya que carece de un gobierno mundial (Schmitt, 1932). Frente a esta realidad, el programa de estandarización, sin arraigo en la tierra, en la patria, en la nación, deviene una pretensión inconsistente. El estándar global, como instrumento de combate, no tiene topos. Es utópico (Schmitt, 1950, p. 20 y ss.).

Cobra pleno sentido aquí la advertencia de Mearsheimer (2018) sobre la gran ilusión que impulsó el sueño liberal estadounidense: imaginar que la supremacía política y económica de Estados Unidos conduciría naturalmente a la expansión global de la democracia constitucional, la aceptación de los derechos humanos, la apertura de los mercados de capital y, como correlato de esto, la adhesión a las normas fijadas por las instituciones internacionales. Esta configuración engañosa de universalismo chocó, de manera inevitable, con la especificidad de diversas expresiones de nacionalismo, una forma de interpretar la realidad nacional mucho más poderosa que el liberalismo. A tal punto que terminó revelándole al gran hegemon político, por un lado, la necesidad de asumir los errores y daños generados en escenarios completamente refractarios al sueño liberal —Afganistán, Irak y más recientemente Ucrania resultan ejemplos elocuentes— y, por otro, de volver a consolidar una postura más realista sobre cómo afrontar la competencia por el liderazgo mundial. Esta reformulación exige priorizar alianzas estratégicas y regiones clave (Mearsheimer y Walt, 2016), renunciando a la pretensión de que todos los países deban adoptar, sin más, el modelo liberal estadounidense.

Volviendo a GAFI debe reconocerse que logró una adhesión casi unánime en todo el globo y que muchos países hicieron suya la comunicación discursiva de la estandarización, lo que es mucho, pero sin que esto implique una mutación sustantiva con relación al cumplimiento eficaz de los objetivos de la agenda global y la consecución de la estabilidad pregonada. Así, el realismo permite concluir que la capacidad de modificar verdaderamente la conducta de los Estados que tiene este mecanismo es limitada y superficial (firma de convenios, participación en reuniones burocráticas, adopción de algunas normas internas, reproducción de los discursos globales, etc.). Aun en casos en los que la soberanía estatal tenga fragmentada su capacidad de dominación —como ocurre en los países con menor poder relativo—, sobreviven los restos de un orden concreto (eine konkrete Ordnung und Gestaltung) que mantiene viva la expectativa de que lo único relevante es garantizar su supervivencia como nación y, para ello, mantener el poder relativo que se detenta en un mundo en el que los grandes poderes fácticos luchan, a veces con calculada inteligencia, otras veces, con burda torpeza, por mantener la hegemonía (Schmitt, 1934, p. 8 y ss.).

Considerando lo dicho, en lo que sigue se analizará, en primer lugar, la configuración del sistema nacional que propone GAFI como estándar global, procurando identificar cuáles son sus subsistemas y componentes. En segundo lugar, se estudiará el modo en que el Sistema Nacional argentino ha alcanzado la esperada eficacia que se ha fijado como norte, resaltando que las conclusiones a las que ha arribado GAFI en la última evaluación no siempre resultan convincentes. En conjunto, estos dos aspectos servirán como una introducción al estudio de los sistemas nacionales a través de un ejemplo que permitirá validar el problema de base que aquí se plantea: el problema de la eficacia tiene que ser comprendido no solo a partir de las carencias, incapacidades y/o frustraciones nacionales, sino también considerando el modelo y el método del propio proceso de estandarización que proponen los países que lideran la comunidad global institucionalizada.

Como puede verse, las observaciones aquí realizadas comienzan con un abordaje de naturaleza esencialmente técnica (construcción de un sistema nacional estandarizado), pero decantan necesariamente en conclusiones de orden político: identificar una serie de causas que conducen a la ineficacia del combate de las amenazas económico-financieras, procurando alcanzar una mayor certeza acerca de aquello que impide lograr mayores niveles de impacto sobre lavadores de activos del crimen organizado y financistas del terrorismo.